Cecilia Larsson: ”Subventioner till nötkreatur motverkar klimatmålen”

Den stora skillnaden beror på utsläpp från idisslarnas matsmältning, som enligt Naturvårdsverket ger upphov till tre miljoner ton koldioxidekvivalenter i Sverige årligen. Som helhet står nötkreaturproduktionen för utsläpp av ungefär sex miljoner ton, vilket är elva procent av växthusgasutsläppen i Sverige.

Trots detta subventioneras nötkreatur i svensk jordbrukspolitik genom det så kallade nötkreatursstödet, som uppgår till knappt en tusenlapp (92,5 euro) per djur och år.

Samtidigt har Sverige ambitiösa klimatmål och en klimatlag fastställer att regeringen ska utgå från klimatmålen i sin klimatpolitik. Enligt regeringen ska klimathänsyn integreras i alla relevanta politikområden, dit jordbruket naturligtvis räknas. Nötkreaturstödet går stick i stäv med den politiken eftersom subventionerna leder till fler nötkreatur, lägre priser och ökad köttkonsumtion. Detta skapar tvivel kring hur seriös klimatintegreringen på jordbruksområdet egentligen är.

Nötkreaturen bidrar också med positiva saker, utöver livsmedel. Idisslare kan tillgodogöra sig näring från gräs och annan biomassa som våra magar inte kan smälta. Det gör att mark som inte lämpar sig för växtodling ändå kan användas i livsmedelsproduktionen. Detta har utretts i rapporten Future Nordic diets (se faktarutan).

Den fördel som kanske oftast lyfts är betesdjurens bidrag till att bevara biologisk mångfald och det öppna kulturlandskapet i skogs- och mellanbygd. Nötkreatur och andra idisslare är bland våra viktigaste landskapsvårdare och behövs för att bevara den artrika naturliga betesmarken som är ett arv från det traditionella, extensiva jordbruket. Det finns en oro för ökad igenväxning om antalet djur i Sverige minskar.

Men – och här kommer kruxet – det finns inget direkt orsakssamband mellan dessa fördelar och nötkreatursstödet. Det beror på att nötkreatursstödet inte är kopplat till bete, än mindre till betesmark som är särskilt värdefull för biologisk mångfald. Det finns bättre sätt att hindra igenväxning av landskapet, som inte samtidigt leder till onödiga utsläpp av växthusgaser.

För att nötkreaturens positiva inverkan ska komma till stånd måste djuren komma ut på bete, och dessutom till rätt bete. De betesmarker som riskerar att växa igen är de som är minst lönsamma att använda i lantbruket, ofta de minsta och mest avlägsna skiftena. För att få ekonomi i produktionen använder man hellre större, sammanhängande och mer näringsrik mark så nära gården som möjligt. Därför betar många djur idag på jordbruksmark som varken hotas av igenväxning eller bidrar särskilt mycket till biologisk mångfald, till exempel på gammal åkermark.

Nötkreatursstödet betalas ut oavsett hur mycket och var ett djur betar och förändrar alltså inte lönsamheten i att använda den ena eller andra typen av betesmark. Därför är det inte troligt att stödet påverkar fodersystemet.

Om vi vill att biologisk värdefull mark ska bevaras finns det betydligt bättre styrmedel än nötkreatursstödet. Till exempel kan man ersätta jordbrukare för att behålla värdefull men mindre lönsam betesmark i produktionen. En sådan ersättning finns redan att söka, och den skulle kunna få ännu bättre effekt om ersättningen bättre motsvarade de värden som bevaras.

Det lyfts ibland att subventioner till nötkreatur också motiveras av högre krav på djurvälfärd och låg antibiotikaanvändning i Sverige. Detta är viktiga mervärden i svensk djuruppfödning, men nötkreatursstödet har inget direkt samband med de kostnader som högre djurvälfärd ger upphov till. En kompensation för bättre djurvälfärd bör motsvara merkostnaderna, samt gälla alla djur i jordbruket och inte enbart nötkreatur. Vad gäller antibiotikaanvändning är den vanligast vid uppfödning av grisar och kycklingar.

Utöver de negativa konsekvenserna för klimatet finns det också ekonomiska skäl att fasa ut nötkreatursstödet. Stöd kopplade till produktion skapar felaktiga incitament och överproduktion, vilket jordbrukspolitikens historia belyser.

Stöd kopplade till produktion är en kvarleva från efterkrigstiden, då det europeiska jordbruket var ineffektivt och jordbrukarnas inkomster långt under genomsnittet. När EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) infördes var dess syfte att hålla livsmedelspriserna på en hög och gemensam nivå för att trygga jordbrukets inkomster och att underlätta handeln inom EU. Politiken byggde på prisstöd, vilka garanterade ett minimipris för jordbruksprodukter.

Under 1960- och 70-talen växte produktiviteten i jordbruket kraftigt. Detta skapade snart stora problem med överproduktion, eftersom prisstöden signalerade till jordbruket att producera långt mer än vad marknaden efterfrågade. För att hantera de stora lagren av överskottsvaror som byggdes upp dumpades stora mängder på exportmarknader utanför unionen eller destruerades. Detta gällde inte minst animaliska varor som smör och mjölkpulver.

Systemet blev naturligtvis ohållbart. Prisstöden var ofantligt kostsamma och skapade betungande budgetunderskott. Exportsubventionerna skapade internationella dispyter och dumpningen var särskilt problematisk för utvecklingsländer. Den ekonomiska stimulansen drev även på intensifieringen av jordbruket och ledde till problem med kemikalie- och näringsläckage. Klimatfrågan har blivit aktuell först senare, men överproduktionen ledde naturligtvis också till onödiga utsläpp av växthusgaser. Krav på reformer kom både inifrån unionen och från internationellt håll.

Mellan 1992 och 2005 avvecklades prisstöden och kopplingen mellan stödet och produktionen ersattes av mer renodlade inkomststöd. Dagens gårdsstöd är basen i systemet och betalas ut per hektar jordbruksmark vare sig produktion försiggår eller inte, med villkor att marken hålls i jordbruksmässigt skick. Det har inneburit att jordbrukarna nu avgör vad och hur mycket de ska producera baserat på vad som efterfrågas.

Att kopplingen mellan stöd och produktion kraftigt minskat är en stor framgång ur hållbarhets- och effektivitetssynpunkt, men subventionerna till just nötkreatur har levt kvar i olika former. I backspegeln är det tydligt att dagens nötkreatursstöd är den senaste varianten i en rad övergångsåtgärder som infördes som kompensation för att prisstöden togs bort.

När avvecklingen av prisstöden inleddes 1992 behöll man kopplade bidrag till nötkreatur och mjölk. Även efter att frikopplingen slutfördes 2005 bestod dessa bidrag, som när de slutligen skulle slopas 2012 ersattes med de så kallade tilläggsbeloppen som baserades på historisk produktion. När tilläggsbeloppen sedan skulle tas bort 2015 valde Sverige att införa nötkreatursstödet som alltså fortfarande finns kvar idag.

Det var regeringens uttalade ståndpunkt 2014 att nötkreatursstödet skulle vara en tillfällig åtgärd. Man uttryckte att stöd kopplade till produktion ska användas restriktivt. Tillfälliga övergångsinsatser kan vara nödvändiga för att inte försätta jordbrukare i omöjliga ekonomiska situationer när stödsystem plötsligt reformeras. Men övergångsperioden som inleddes 1992 torde idag vara passerad.

Trots detta består nötkreatursstödet 2021, och om Jordbruksverkets förslag på politikens utformning i nästa period av jordbrukspolitiken (2023–2027, läs mer i faktarutan) godtas av regeringen, kommer stödet finnas kvar även framöver. Preliminära beräkningar anger att nötkreaturstöd kommer kunna utgå för nästan en miljon djur per år i Sverige med en budget på 875 miljoner kronor om året.

Till dess att nötkreatursstödet fasats ut kommer det att motverka klimatmålen. Jordbrukspolitiken borde i stället fokusera på att ersätta jordbrukare för att tillhandahålla sådant som samhället värderar men som inte kan säljas i butik, till exempel biologisk mångfald.

Av: Cecilia Larsson